除非全国人大的授权以全国人大代表2/3以上多数通过，作为宪法的特别法而存在。
高层内部已经决定要对这部宪法进行全面的修改，但此时，基于社会发展和改革开放的需要，急需修改地方组织法、选举法和人民检察院组织法这几部相关法律。而两部法律所说的国家机构的法律，是特指涉及宪法上已有的国家机关的法律。
因此，人民代表大会授权或者通过制定《国家监察法》设立国家监察委员会也是可行的{1}。以决议的方式修改宪法，虽然只是对原宪法文本中的部分条款进行了修改，但同时也需要依据决议的内容对原宪法文本的条款进行修改并重新颁布宪法，其优点和缺点与全面修改是相同的[2]。在此种情形下，直接将新增加的内容设计为条款即可，而没有必要规定新增加的内容补充在原宪法文本的第几条第几款。三、增设监察委员会与宪法其他相关条款的修改 增设监察委员会首先需要设计涉及监察委员会自身的条款，包括监察委员会的性质、地位、组成、职权、上下级之间的相互关系等。在已发表的有关国家监察体制改革的论文及相关学术研讨会上，多数学者认为应当先修改宪法，再制定《国家监察法》，在此基础上在全国范围内设立监察委员会。
后来，又连续增加了17条宪法修正案，虽是对原宪法文本的条款或者以前的修正案条款进行修改，也均为能够独立适用的条款。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。安徽方主管部门在事故调查中应当遵守，与江苏方主管部门共同调查取证，共同制作调查报告并加盖双方公章确认。
正当程序 本世纪初以来，国内区域合作逐渐兴起，对环境的协同治理呼声尤为高涨。并且，检察院也对环境治理表现出了高度热情和积极性，先后发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。[34]我国为保障司法中立，中央已经决定：最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。在中央与地方实现分权的情况下，地方行政机关就具有特殊的角色。
[37] 参见刘太刚：《重划司法辖区 强化同一国家意识》，载《法学杂志》1999年第2期。安徽省天长市法院一审判决两致害人赔偿全部直接经济损失，安徽省滁州市中级法院二审判决驳回两致害人的上诉，维持原判。
2008年，环保部专门制定了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》。这尽管是需要通过中央与地方的分权改革加以解决的，但就现行实定法来看，地方环保和渔业行政部门在处理跨界污染纠纷时应当予以执行。[4]本文拟以天长-金湖案裁判文书为重点讨论对象，以其他三案裁判文书为辅助性讨论对象，以案例中所涉区域合作为视角，以侵权责任的合法权益—侵权事实—法院态度为框架，分析跨界污染纠纷处理的普遍性规则，探讨司法在区域合作中应扮演的角色，从而促进区域合作法制在治理与司法上的对接。如果无法查明具体责任者进行赔偿的，则由上游地区政府承担责任并提供相应补偿。
[27]平等对待的担忧首先表现为管辖权异议。历史上将司法判决引入现行法的阐释之中，这被认为是一项开拓性的创新。最高法院在公布典型案例马恩本安置补偿款案时就认为：通过这起案件的审理可以发现，由案件发生地的人民法院审理跨行政区划的行政案件，难以避免当地法院出于保护本地当事人利益的不正当考虑，出现不公正裁判的情况。[12] 在跨界污染东海—临沭案中，就存在对水域利用规划的争议。
国家尽管也会把领土划分为或大或小的行政区，在行政区设置相应的行政机关，但行政区只是中央政府设置在各地的监管区，行政区上的行政机关只是中央政府在该地的监管机关。我国所奉行的是权利法定主义，[5]法定的形式包括立法、司法判决、仲裁裁决、合同约定以及行政行为。
[5] 参见王涌：《财产权谱系、财产权法定主义与民法典财产法总论》，《政法论坛》2016第1期，第103页。[6] 参见叶必丰：《最高人民法院关于无效行政行为的探索》，《政法论坛》2016年第1期，第103页。
这些研究基本上是从治理角度加以论证的，取得了很多制度+技术的成果，在法学上形成了立法+行政的基本研究思路。（一）基于同一行政区思维的取证及审查 天长—金湖案致害人对通过行政调查取得的证据，在二审中提出了质疑，概括起来包括三个方面：第一，一审判决所采信的、支持受害人索赔的证据，系受害人所在地主管部门单方面调查取证，没有致害人所在地主管部门的参与。天长—金湖案裁判文书未表明，经多番检索也未发现安徽省环保厅曾制定实施性规定。[29]在无法查明致害人时，或者在行政机关的建设排污行为导致侵权时，需要通过行政诉讼确定补偿责任或赔偿责任。该法规是指《江苏省城市房屋拆迁管理条例》，其内容则是第19条所规定的对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定。[19]这种审查既可以由行政机关也可以由法院，既可以在行政诉讼也可以在民事诉讼中进行。
本文的三个基本结论是：第一，在财政分权体制下，地方行政机关是地方利益的主体，对跨界污染和损害的单方面调查或委托鉴定，构成违反正当程序。地方环保和渔业行政部门基于环保部和农业部的政策制定、资源配置和考核评估地位，在实施时大多也愿意接受它们的领导或指导。
在实定法上并无要求的情况下，相邻地区的行政机关是否就不需要协商核发养殖证呢？在未实行中央与地方分权的情况下，即使存在地方利益，严格地说地方政府机关还不是地方利益的主体。东海—临沭案致害人也曾在二审质疑行政调查中的单方面委托鉴定：黄渤海区监测站……接受单方委托，鉴定结论没有按规定送达所涉及到的山东方面，属程序违法。
最高法院公布的环境典型案例贵阳乌当定扒造纸厂水污染案指出：为加大环境司法保护力度，贵阳市积极探索环境保护案件集中管辖和三审合一的模式，即由清镇法院生态保护法庭负责审理贵阳市辖区内所有涉及环境保护的刑事、行政、民事一审案件。基于受害人的个人能力所限和行政机关的环境保护职责，污染责任纠纷中大多数证据系通过行政调查取得。
但本文的讨论表明，区域合作还停留在制度建设和治理推进阶段，还没有落实到纠纷处理上。关于合法权益，二审法院承认养殖证系许可证，对许可范围内养殖的水产按公定力予以认定。[21] 参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。韩桂林等15名受害人系安徽省天长市渔民，在高邮湖内白荡湖的天长市水域从事围网养殖。
[25] 《宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案》，载《最高人民法院公报》2004年第8期。但不论是否制定有实施性规定，国务院主管部门的行政规范性文件都是适用于安徽的。
文章来源：《法学家》2017年第4期。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第8、10条的规定，可以作为法院认定损害事实的证据。
单一制国家的地方行政区只在行政管理方面有自治权，[32]司法领域并无自治权。既然每个地方行政区注定要解决自己特有的问题，那国家法律就不是什么援军救兵了，而目标却又是建成一个亲密无间的共和国，[9]因而就更需要强调地方合作或区域合作来回应矛盾。
对此，《人民检察院组织法》第1条和《民事诉讼法》第14条都有规定。但《民事诉讼法》第28条规定：因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。[6]天长—金湖案有关合法权益的上述认定，遵循了已有的司法惯例。[35]根据这一决定，最高法院设立了6个巡回法庭，巡回区已覆盖全国，并制定和发布了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》。
这样，致害人的质疑就难以成立。《渔业法》第3条第2款规定，各级人民政府应当把渔业生产纳入国民经济发展计划。
[39] 《重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院、重庆市公安局、重庆市环境保护局关于试点集中办理环境保护案件的意见》，2011年11月4日，渝高法[2011]383号。利农河沿岸的两致害人即环宇公司和昊华公司排放污染物，导致韩桂林等15人所养殖的鱼和家禽死亡，直接经济损失共计437万余元。
[11]就本文主题而言，受害人所在地渔业主管部门对补发程序的裁量，应足以促进区域合作，因而应听取致害人所在地渔业主管部门的意见。[40] [奥]埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第87页。
